Introducción
En España hay cada vez más gente que migra a las grandes ciudades, dejando los pueblos del interior del país sin habitantes. Sin embargo, si vamos a un país de extensión territorial y distribución de la población similar como Alemania, vemos todo lo contrario. En aquel próspero país no hay pueblo que no tenga polígono industrial pegado a su casco urbano con una variedad de empresas instaladas dando trabajo al pueblo mismo y la comarca alrededor.
Cuando trabajaba todavía de
gerente de exportaciones para una multinacional de electrónica afincada en
Málaga, me impresionó el pueblo alemán de Rietheim-Weilheim de apenas
3.000 habitantes, pero con un polígono industrial al lado de casi la misma
superficie que el propio casco urbano (fig. 1). Allí tiene su sede social otra
multinacional, esta de circuitos electrónicos, con más de mil millones de € de
facturación al año y dando trabajo a más de 11.000 personas en todo el mundo. Las
grandes ciudades más cercanas son Stuttgart a 115 km y Zürich (en Suiza) a 108
km. El pueblo mismo está rodeado de amplios campos y frondosos bosques; si el
mismo pueblo estuviera situado en España, ahora sería uno de los muchos pueblos
abandonados.
Fig.
1: El pueblo alemán de Rietheim-Weilheim, el casco urbano marcado en naranja, el
polígono industrial en amarillo.
Es verdad que lo que le
comunica Rietheim-Weilheim con Stuttgart es la A81, una comodísima autopista
que permite velocidades superiores a 200 km/h sin provocar accidentes, y con
las demás poblaciones alrededor una densa red de carreteras principales en
excelente estado de conservación. Sin embargo, a los muchos pueblos del
interior de España hoy en día también llegan las autovías y a algunos de ellos incluso
llega un tren de alta velocidad, cosa de que Rietheim-Weilheim no puede
presumir.
Se argumenta muchas veces que
las universidades e institutos de F.P. son mucho mejores en Alemania que en
España. Sin embargo, los ingenieros, científicos y profesionales técnicos
españoles gozan de una excelente reputación en todo el mundo. Por lo tanto, la
disponibilidad de personal cualificado no puede marcar la diferencia. Tampoco la
puede la penetración de la banda ancha: en Llerena, Molinaseca y Covaleda
también está disponible, aunque quizás con una velocidad menos generosa y a
precios ligeramente superiores que en Rietheim-Weilheim.
¿Por qué entonces nuestro
pueblo modélico de Rietheim-Weilheim vibra de actividad económica, con empleo
de alta cualificación y altos sueldos, mientras en cualquier pueblo homólogo en
España apenas se puede subsistir?
Hace apenas unos meses, cuando
anunciamos el desarrollo de un complejo fotovoltaico de considerable tamaño en
una zona tradicionalmente deprimida en el Sur de España, los alcaldes de la
comarca afectada se pusieron en fila para transmitirnos su adhesión al
proyecto. Sin embargo, en reuniones posteriores resultó que no les importaba
tanto el empleo directo que se generaría con la construcción del complejo
fotovoltaico (que también), sino mucho más ¡la potenciación de las redes
locales de distribución y transporte de electricidad que se podría lograr con
la presencia de éste una vez que estuviera en producción! Por no decir, dicha
potenciación de las redes eléctricas era condición imprescindible para dar su
apoyo al proyecto desde las instituciones. Relataron que más de una empresa
había desistido de sus planes de instalarse en la comarca por falta de
suministro eléctrico, historia que se repite en prácticamente ¡todas las
comarcas interiores de España!
La pregunta por tanto es: ¿por
qué en la comarca de Tuttlingen, a la cual pertenece Rietheim-Weilheim, nuestra
multinacional de circuitos electrónicos puede conseguir la potencia que quiera,
mientras que en la comarca de Los Pedroches (por dar un ejemplo) es una
quimera?
Legislación
y organización del sector eléctrico
La respuesta hay que buscar en
el diferente tratamiento del sector eléctrico en los respectivos países, en
concreto en la llamada obligación de suministro, y de las
competencias de planificación y ampliación de las redes eléctricas.
En Países Bajos la legislación
aplicable es la Electriciteitswet (Ley de la electricidad) de 1998 y en
Alemania la Energiewirtschaftsgesetz (Ley de la comercialización de energía)
de 2005. En ambos países la jurisprudencia relativa a la obligación de
suministro es muy contundente y frena en seco cualquier intento de las
operadoras eléctricas de saltársela bajo diferentes pretextos que
mayoritariamente están relacionados con la falta de capacidad en la red.
Luego las mismas leyes
estipulan que la planificación y ampliación de las redes de
transporte y distribución es competencia de las operadoras eléctricas, tanto de
transporte como de distribución, las cuales han de sufragar las inversiones
pertinentes por medios propios. Evidentemente se planifica la ampliación y su correspondiente
inversión en estrecha colaboración con las autoridades, pero la iniciativa y la
responsabilidad final las tienen las operadoras eléctricas.
La consecuencia más
fundamental es que no sólo las operadoras eléctricas, todas entidades
independientes, sino también el gobierno, se ven obligados a hacer previsiones realistas
de la demanda de electricidad en todos los rincones del país a muchos años
vista y planificar en consecuencia las obras de ampliación pertinentes
puesto que es parte íntegra de su modelo de negocio, sin la cual no pueden ser
rentables. De hecho, en el diseño de nuevos barrios residenciales o polígonos
industriales, lo primero que se suele planificar es el suministro de
electricidad, agua, telecomunicaciones y otros servicios públicos esenciales
para el asentamiento de vecinos y empresas.
Como no puede ser de otra
manera la obligación de suministro también existe en la legislación
española, tal como se puede apreciar en Ley 24/2013 del sector eléctrico art.
7. Sin embargo, art. 40 de la misma ley permite muy claramente denegar o
condicionar la conexión a la red de distribución según criterios establecidos
reglamentariamente (art. 40 sub 1c), mientras la obligación de ampliar y
actualizar las instalaciones de distribución se formula de manera muy ambigua
sin imponer plazos y condiciones (art. 40 sub 1e). Ni la jurisprudencia, ni
reales decretos posteriores han subsanado señalados vacíos legales.
Por último, art. 4 define muy
bien la planificación eléctrica como competencia de la administración
general del estado en colaboración con las comunidades autónomas y las
ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, relegando el papel de las operadoras
eléctricas al de meros testigos y ejecutores de la voluntad del gobierno de
turno. Evidentemente el estado podría haber delegado dicha competencia a las
operadoras eléctricas, pero en la cultura política de España, donde no existe
una tradición de implicar a la sociedad civil en la toma de decisiones
políticas importantes, me temo que es demasiado pedir.
Errores
políticos
No ejecutar inversiones
clave
En octubre de 2015 el entonces
ministro de industria José Manuel Soria (del PP) canceló la construcción de múltiples
líneas de alto voltaje, mayoritariamente en zonas rurales, víctimas de la supuesta
falta de presupuesto de entonces. Fig. 2 muestra una selección de las múltiples
actuaciones canceladas por aquella decisión.
Fig. 2:
Actuaciones en la red de transporte eléctrico canceladas en octubre 2015. Rojo:
líneas de 400 kV. Verde: líneas de 220 kV. Elipsiformes: varias actuaciones
locales en el ámbito de los 220 kV.
Sea como sea, dicha decisión posteriormente
no sólo perjudicaría el despegue económico de muchas zonas interiores de España,
sino también frenaría en seco el desarrollo del enorme potencial renovable que
hay sobre todo en Andalucía, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Aragón.
En el ámbito de la ciencia
económica y política hoy en día se reconoce dicha decisión como un error de
libro en el sentido de que en el momento podría haber tenido sus motivos más o
menos justificados, pero a la larga haría un grave daño al país en su conjunto.
La pregunta ahora es: ¿si la
competencia de tomar esta decisión no le hubiera correspondido al gobierno,
sino a una entidad independiente de operación de la red de transporte
eléctrico, habría sido diferente? La experiencia en países como Alemania y
Países Bajos nos dice que sí. En dichos países no solo no se ha paralizado o
cancelado durante la crisis económica ninguna inversión en redes eléctricas que
se estimara oportuna, y menos por motivos políticos, sino siempre se intenta
que las ampliaciones de las redes vayan por delante de la evolución de la
demanda, aunque no siempre se consiga.
Subastar demasiada potencia
en muy corto tiempo
La cancelación de la
construcción de muchas líneas de alto voltaje no es el único error que se ha
cometido al nivel político. Otro ha sido la nula previsión y planificación en
el fomento de las energías renovables en España.
El Real Decreto (RD) 413/2014,
él del llamado “impuesto al sol”, reservó al gobierno, obligado en cierto
sentido por la Unión Europea, la potestad de subastar MWp’s de energía
renovable de modo que entraban en consideración para la “retribución
específica”, definida en el mismo real decreto.
Dos años después, el 14 de
enero de 2016 se celebró la primera de tales subastas en que muy tímidamente se
subastaron unos 700 MWp de energía renovable, de las cuales 500 MWp de eólica y
200 MWp de biomasa. Aquel gobierno del PP, gran enemigo de la energía solar
fotovoltaica, evidentemente no incluyó la tecnología fotovoltaica en esta
oferta.
Sin embargo, el año siguiente,
el 17 de mayo de 2017, volvió a haber una subasta con una oferta de 3.000 MWp,
casi todos eólicos y tan solo 21 MWp de fotovoltaica. El éxito de aquella
subasta fue tal que el gobierno (todavía del PP) decidiera lanzar una segunda
subasta el mismo año, que se celebraría el 26 de julio, con 5.037 MWp, los
cuales, ante la evidente bajada de costes de construcción de proyectos de
energía fotovoltaica, esta vez sí incluían esta tecnología con nada menos de
3.909 MWp.
Sin embargo, la fotovoltaica
tiene un inconveniente que no tienen las demás tecnologías renovables, o por lo
menos en bastante menos grado, y es la gestionabilidad. Una central eólica,
termosolar eléctrica o de biomasa se puede parar en caso de exceso de
producción. De lo contrario, una central eléctrica fotovoltaica, no; ésta
siempre produce cuando haya sol. Por esta razón, es decir para absorber los
picos de producción que una central fotovoltaica pueda generar en caso de
exceso de producción, un proyecto fotovoltaico necesita tener reservada en la
subestación donde conecte una capacidad de conexión que sea igual a la potencia
instalable, y con esto empezaron los problemas.
Según la entonces vigente
legislación, el RD 1955/2000 Consolidado, el único requisito para reservar
capacidad de conexión era la deposición de un aval por valor de 10,00 € por cada
kWp que se conectase en la subestación. Ante la ausencia de otros requisitos
que acreditasen la existencia de un proyecto que justificase la capacidad
reservada, los promotores, ante la avalancha prevista después del éxito de la
subasta, se lanzaron como aves de rapiña a la escasa capacidad de conexión entonces
disponible en la red eléctrica de España. En agosto del mismo año la practica
totalidad de la capacidad disponible en toda España quedó reservada, gran parte
en manos de partes ajenas al sector energético sobre las que pesa la sospecha
de que hayan reservado únicamente con el fin de especular.
Llama poderosamente la atención
la secuencia de los acontecimientos: primero se cancela la inversión en la muy
necesaria ampliación de infraestructuras eléctricas, creando así
artificialmente una escasez de capacidad de conexión, y luego se convocan
subastas por cantidades de MWp muy superiores a la capacidad de conexión
disponible para poco después encontrarse reservada prácticamente en su
totalidad, en gran parte con fines especulativas. Lo mínimo de que se puede
acusar a los políticos de entonces es una total ausencia de visión, una nula
capacidad de planificación y una alucinante falta de comprensión del
importantísimo papel que la electricidad tiene en el desarrollo económico del
país.
Evidentemente ante la
situación de bloqueo en que se encuentra el sector energético en este momento, la
transición energética, así como el crecimiento económico del país entero,
quedan gravemente comprometidos, al no poder generar la electricidad que se
necesite, ni poder llevarla allí donde más se necesita.
Una
política energética al servicio del país
Hemos identificado cuatro
razones por las cuales la electricidad no llega a las zonas donde se demanda,
las cuales incluyen todas las zonas interiores de España. Estas razones son:
- Una deficiente legislación que permite especular con cualquier elemento que escasee en la cadena de desarrollo de un proyecto energético.
- Falta de competencia de las operadoras eléctricas de planificar, financiar y ejecutar la ampliación de sus redes.
- Una deficiente definición de la obligación de suministro en la ley, dejando a las operadoras eléctricas demasiadas opciones para denegar sine die una conexión de alta potencia o someterla a condiciones muy difíciles de cumplir.
- La ausencia de una política energética al servicio del país.
Erradicar la especulación
En diciembre de 2018 entró en
vigor el Real Decreto Ley (RDL) 15/2018. Este real decreto ley introdujo dos
elementos importantísimos en la lucha contra la especulación, los cuales son:
- Aumento del aval a depositar de 10,00 €/kWp a 40,00 €/kWp.
- La obligación para los promotores de proyectos de energía renovable de adelantar dentro de 12 meses después de la obtención del permiso de acceso a la red el 10% del presupuesto de evacuación.
Lo importante del segundo
elemento citado arriba es su retroactividad en el sentido de que también se
aplicaría a las reservas de capacidad de conexión hechas con anterioridad a la
entrada en vigor de este real decreto ley, en cuyo caso se aplicaría un período
de transición de 12 meses, cuyo plazo caducará el 31 de marzo de 2020, en el
cual el promotor bien podía renunciar a la capacidad de conexión reservada y
recuperar el aval depositado, o bien adelantar el 10% del presupuesto de
evacuación.
La idea detrás de dicha
obligación es si la reserva se ha hecho con el propósito de especular, el
promotor no adelantará este 10% ya que nunca ha sido su objetivo desarrollar un
proyecto de energía renovable.
El gobierno esta vez decidió
no ceder ante las muchas presiones de los promotores de no aplicar la
retroactividad. La previsión es que a partir del próximo 31 de marzo se
librarán por lo menos 5.000 MWp de capacidad de conexión, ahora reservados por
especuladores.
El RDL 15/2018 es un paso en
la buena dirección para erradicar la lacra de la especulación. Sin embargo, si
se pretende conservar la posibilidad de reservar capacidad de conexión con
antelación a la obtención de los demás permisos, las medidas tomadas en este
RDL deben complementarse con adicionales que garanticen que únicamente reserven
aquellos promotores cuyo principal objetivo sea el de desarrollar un proyecto
de energía renovable real. Estas medidas son:
- El promotor presentará acuerdo con la propiedad del terreno que de derecho a utilizarlo para el proyecto energético que se pretenda desarrollar. El acuerdo podrá ser original o copia autenticada de contrato ante notario. Se admitirán contratos de alquiler, de compraventa o de constitución de derecho de superficie, o de opción a cualquier de estas transacciones. No se admitirán meras autorizaciones de la propiedad para reservar capacidad de conexión.
- El promotor presentará estudio de implantación del proyecto energético que se pretenda desarrollar.
El acuerdo con la propiedad acreditará
que la reserva de capacidad de conexión de verdad es para desarrollar un
proyecto energético ya que la disponibilidad del terreno es un elemento clave
en el proceso de su desarrollo, mientras el estudio de implantación es para
justificar la cantidad de capacidad de conexión reservada.
Sin embargo, tal vez erradicar
la especulación sea más sencillo y consiste en eliminar por completo la
posibilidad de reservar capacidad de conexión mediante la deposición de avales.
En este caso la capacidad de conexión no quedaría reservada mientras no se
adelante el 10% del presupuesto de evacuación, después de que el promotor
tendría un plazo limitado para conectar el proyecto de energía renovable a la
red. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera producido la conexión a la
red, el promotor perdería la cantidad adelantada en concepto de reserva de
capacidad de conexión. Dicho método se utiliza en los Países Bajos y Alemania.
El plazo en dichos países es de tres años sin posibilidad de obtener prorrogas,
excepto si se pueden demostrar circunstancias ajenas a la voluntad del
promotor. El método alemano-neerlandés es muy duro para el promotor, pero evita
con gran eficacia cualquier intento de especular con un bien que es escaso de
por sí.
Evidente es al poder
legislativo determinar si se opta por complementar RD 15/2018 con las dos
medidas propuestas o eliminar por completo la posibilidad de reservar capacidad
de conexión, pero resulta imperativo tomar medidas de calado para erradicar la
especulación.
Delegar la planificación
eléctrica a REE
Con toda seguridad el estado
de la disponibilidad de potencia eléctrica para usuarios finales en diversas
zonas rurales ahora sería significativamente menos precario si no se hubieran
cancelado las inversiones planificadas cinco años atrás a causa de una decisión
meramente política.
Las consecuencias nefastas de
dicha decisión claman por que pase la competencia de la planificación eléctrica
integramente a manos de REE, dándole los medios necesarios para ejercerla,
evidentemente bajo la debida supervisión de la CNMC. A la vez REE se dedicaría
en exclusivo a lo que es su actividad principal, el transporte de electricidad
y la operación del sistema de transporte eléctrico dentro del territorio
español, agrupando sus actividades secundarias en una sociedad aparte, en la
gestión completamente independiente de la empresa matriz.
A partir de este momento será
REE quien lidere y coordine la planificación eléctrica y tendrá libertad y
todos los medios a su alcance para buscar financiación para las inversiones en
infraestructura de transporte eléctrico, que sea a través de los canones que
cobre a sus clientes, colaboración con inversores privados o incluso acuerdos con
el gobierno.
La gran ventaja es que la
inversión en infraestructura eléctrica puede tener una evolución mucho más
fluida y mucho mejor en función de la demanda. Evidentemente las zonas rurales
quedarían manifiestamente mejor servidas que en el regimen actual, en que la
arbitrariedad en la toma de decisiones políticas ha resultado ser una de las
causas principales de su atraso económico y social.
El traspaso completo de la
competencia de la planificación eléctrica inevitablemente conlleva una
reestructuración de la factura eléctrica, ya que REE habrá de financiar sus
actividades enteramente por medios propios, entre los cuales se encuentran los
canones que cobre a sus clientes (las operadoras de las redes de distribución)
por el uso de sus instalaciones. Obviamente estos canones repercuten
negativamente la factura eléctrica. Sin embargo, tal como quedó demostrado en
otro artículo mío publicado en este medio https://elperiodicodelaenergia.com/la-transicion-energetica-una-oportunidad-para-reindustrializar-espana/, la factura eléctrica presenta mucho
margen para su reducción eliminando de ella tres elementos que suponen hasta un
40% de su total: las primas a las renovables subvencionadas, el defícit
tarifario y el impuesto sobre la producción eléctrica. Mencionado 40% compensaría
ampliamente la inclusión de la amortización de las inversiones en
infraestructura eléctrica.
Definir la obligación de
suministro
Una sentencia del 15 de julio
de 2018 dictada por la audiencia provincial de Güeldres (Países Bajos), lo cual,
a diferencia con España, en Países Bajos sí senta jurisprudencia a pesar de ser
de un tribunal inferior en la jeraquía, establece que una operadora de red de
distribución tiene la obligación de ofrecer una conexión dentro de 18 semanas
después de que el solicitante acepte la oferta, quedando igual de obligatorio
presentar oferta dentro de un plazo determinado después de la solicitud. Dicha
obligación es absoluta, no da lugar a duda ninguna y tampoco da margen a
excepciones.
Tal jurisprudencia falta en
España. Urge por tanto un real decreto o ley que defina con presición la
obligación de suministro con plazos de presentar oferta después de la solicitud
y conexión después de la aceptación de la oferta. Evidentemente no será lo
mismo una conexión en el medio urbano que en el rural, ni tampoco es lo mismo
una conexión para una vivienda que para una planta industrial, pero la
difinición de plazos concretos resulta imprescindible para dar seguridad
jurídica a los usuarios.
Definir una política
energética al servicio del país
En el artículo citado anteriormente
definí cinco objetivos para una política energética coherente al servicio del
país:
- Precios eléctricos competitivos y estables.
- Eliminar paulatinamente las fuentes fósiles del mix eléctrico.
- Preparar la electrificación de todos tipos de transporte.
- Triplicar la capacidad de generación eléctrica hasta 2050.
- Establecer una potente industria puntera a base de energías renovables, la eficiencia energética y la electrificación del transporte.
A estos objetivos se puede
añadir un sexto: frenar la despoblación de las zonas interiores del país y
hacerlas partícipe y actores principales en la transición energética de España.
El gobierno actual parece acertar con las medidas tomadas hasta la fecha
plasmadas en RDL 15/2018, por lo menos en materia energética, pero no son para
nada suficientes para frenar la despoblación del interior que ya está causando
graves desequilibrios económicos y sociales que sin duda alguna terminarán
perjudicando el desarrollo del país entero.
Fuentes
-Electriciteitswet.
-Energiewirtschaftsgesetz.
-Ley 24/2013.
-Ministerio de Industria,
Turismo y Comercio: Planificación de los sectores de electricidad y gas 2008 –
2016.
-Ministerio de Industria,
Energía y Turismo: Planificación Energética, Plan de Desarrollo de la Red de
Transporte de energía Eléctrica 2015 – 2020.
-RD 413/2014.
-RD 1955/2000 consolidado.
-RDL 15/2018.
