La madre de todas las reformas: el derecho de referéndum

Introducción

El derecho de referéndum: una potente arma con doble fila que por un lado facilita el control directo de los ciudadanos sobre asuntos administrativos y políticos de vario alcance, pero por otro lado puede tener consecuencias muy adversas si se hace un uso indebido o con mala fe de esta herramienta. No obstante, en una democracia desarrollada y madura no puede faltar: nadie cuestiona la calidad democrática de un país como Suiza, donde el derecho de referéndum siempre ha sido un elemento clave en su forma de gobierno. 

Para que haya una aceptación amplia de la herramienta del referéndum nunca puede haber controversia sobre su validez. Por tanto, el uso ético del referéndum conlleva cumplir con algunos requisitos, los cuales son:

1. El alcance del referéndum;

2. Una pregunta inequívoca;

3. Respeto riguroso de los derechos fundamentales garantizados en la Constitución;

4. Convocado por ciudadanos.

5. Un mínimo de representatividad. 

 

El alcance del referéndum

No es lo mismo votar en referéndum la derogación de la nueva normativa de tráfico que la independencia de Cataluña (si esto último tuviera el más mínimo fundamento legal). Estas cuestiones engloban el alcance del referéndum. Habría que distinguir entre tres tipos de referéndum: 

1. El referéndum correctivo.

2. El referéndum legislativo.

3. El referéndum transcendental.

El referéndum correctivo sirve para corregir decisiones gubernamentales que, después de su aprobación resultan no funcionar o no poder contar con suficiente apoyo social. El referéndum legislativo lleva existiendo en Suiza ya desde 1848, cuando se aprobó la Constitución de aquel país: un grupo de ciudadanos tiene el derecho de someter a referéndum cualquier proposición de ley que previamente haya sido evaluada por un comité constitucional que compruebe su consistencia lógica y jurídica; la propuesta de ley entra en vigor directamente después de su aprobación en referéndum, sin que el gobierno lo pueda modificar o impedir. 

Por último, el referéndum transcendental se celebra para cambiar una determinada situación política que amplios sectores de la sociedad consideren insatisfactoria, por lo general con importantes consecuencias para las generaciones venideras. Se trata de asuntos como firmar o retirarse de tratados internacionales, entrar o salir de asociaciones internacionales, la incorporación o separación de territorios o el cambio de forma de estado.

La pregunta

La pregunta ha de ser inequívoca y ha de formularse para que se pueda responder con un sencillo “sí” o “no” y en el caso de ganar el “no”, que se mantenga la situación actual. Usar preguntas que se puedan responder con “sí” o “no” implica que se conozcan todas las alternativas, tanto si gana el “sí” como en caso que gane el “no”. 

La pregunta en un hipotético referéndum de “¿hay que suprimir el euro como única moneda de curso legal en España?” no sirve, ya que no incluye ninguna alternativa si gana el “sí”. De lo contrario “¿la peseta debe volver a ser la única moneda de curso legal en España sustituyendo el euro?” sí sirve ya que presenta todas las alternativas posibles en el referéndum: en caso de “sí” España volverá usar exclusivamente la peseta y en caso de “no” se mantendrá el euro. Otras alternativas no hay.

Pregunta y alternativas en el caso de un referéndum transcendental han de meditarse y formularse más meticulosamente todavía por las gravísimas consecuencias que puede tener equivocarse. En un hipotético referéndum sobre la salida de la UE por ejemplo, cabría no solo un amplio debate previo sobre sus consecuencias, sino también sobre su alcance: ¿saldría España también del euro, del acuerdo de Schengen, de la unión aduanera y en caso de permanecer, valdría de verdad la pena una salida si España ya no puede influir en las decisiones que se tomen en el seno de la UE, pero sí le afectan? 

Los derechos fundamentales

En algún país europeo, en momentos de máxima tensión y miedo de la pandemia, surgió la idea de celebrar un referéndum sobre la vacunación, obligando a todo el mundo a vacunarse contra el covid. Es típicamente un referéndum que nunca debe celebrarse, ya que su resultado puede obligar a muchas personas a someterse a una intervención médica en contra de su voluntad, vulnerando así la inviolabilidad del propio cuerpo, un derecho fundamental garantizado doblemente en la Constitución en su artículo 10.2, en que se proclama adhesión incondicional a la Declaración Universal de Derechos Humanos, y 15, que menciona explícitamente la prohibición a ser sometido a “tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes”.

El derecho de convocatoria

La convocatoria de referéndum ha de ser un derecho exclusivo de los ciudadanos, esto para impedir cualquier manipulación interesada de los políticos en el poder. Por la misma razón la iniciativa para un referéndum nunca puede proceder de un gobierno, partido político, administración pública, sindicato o asociación patronal, precisamente por sus inevitables vínculos con la política.

En caso de referéndums correctivos y legislativos los ciudadanos deben aglutinar a un número limitado de firmantes para poder celebrar el referéndum. Por motivos de representatividad dicho número no puede ser pequeño, pero tampoco muy grande para no formar una barrera demasiado difícil de superar. Se podría pensar en un 1% del censo electoral, que en el caso de un referéndum a nivel nacional en España serían unos 350.000 personas. El referéndum correctivo además tendría el requisito de que se celebre dentro de un plazo limitado después de la entrada en vigor de la ley o medida disputada, para que la cuestión no se eternice en el tiempo; se podría pensar en un año de plazo máximo. Por la envergadura de las decisiones a tomar en un referéndum transcendental la cifra de firmantes ha de ser mucho mayor, por ejemplo un 5% del censo.

Por último, la labor del comité de evaluación la podría realizar perfectamente en el caso de España, una vez completamente despolitizado, el Tribunal Constitucional. 

La representatividad

Para que se acepte el resultado de un referéndum por válido se necesitarían unas reglas muy claras de representatividad, tanto para la participación como el resultado. Para referéndums correctivos y legislativos podrían bastar mayorías cualificadas tanto de participación, como de resultado, en ambos casos por ejemplo de un 60% (evidentemente se pueden acordar otras cifras; lo importante es que haya consenso sobre lo que se considere representativo); el resultado de un referéndum quedaría aprobado con una participación mínima de un 60% y un resultado a favor también mínimo de un 60%. 

Dada la envergadura de las consecuencias de un referéndum transcendental los requisitos de representatividad han de ser mayores; mínimo se debería exigir que una mayoría cualificada (por ejemplo un 60% aunque se pueda acordar otra cifra que refleje una amplia mayoría) de todo el censo esté a favor y que este apoyo sea estable en el tiempo. Significa que el producto del porcentaje de participación y él del resultado a favor ha de ser de un 60% (u otra cifra previamente acordada) o mayor. 

Imaginemos que la participación en el hipotético referéndum sobre la salida de la UE sea del 65%; de este 65% ha de votar un 92% a favor para llegar al 60% de todo el censo. Si la participación de entrada no llega al 60% se da por inválido todo el referéndum. Si el porcentaje de votos a favor no llega al 60% del censo, poniendo en duda la existencia del amplio apoyo social, habría que repetir el referéndum dentro de un plazo estipulado, para comprobar que la mayoría es estable en el tiempo. Sólo de esta manera hay certeza que el cambio propuesto goza de un amplio apoyo social que pueda resistir el cambio de las generaciones. 

Por último, si la deseada mayoría social resulta no existir, no puede ser que unas minorías fanatizadas sometan a referéndum la misma cuestión una tras otra vez; se prohíbe a tales efectos por ley que vuelva a celebrarse un referéndum sobre la misma cuestión durante un tiempo prolongado, por ejemplo 25 años.

El referéndum del Brexit

El referéndum del Brexit entrará en la historia como un clásico ejemplo de cómo no organizar un referéndum. Para empezar, la iniciativa no salió de un colectivo de ciudadanos que pudieran representar cierto apoyo social, sino fue un capricho electoral de un político mediocre y cobarde, en este caso el Primer Ministro David Cameron, que de esta manera cargó en los ciudadanos la responsabilidad de tomar una decisión muy controvertida.

En segundo lugar no hubo el muy necesario debate social previo analizando todas las alternativas y consecuencias de tal decisión, dados los estrechos lazos sociales y económicos que el Reino Unido tiene con la Unión Europea, con la cual lleva el 80% de su comercio exterior. “¿Era necesario abandonar la Unión Europea para frenar la inmigración irregular o tener más control sobre las fronteras exteriores?” son preguntas que no se hacían.

La ausencia de la más mínima reflexión sobre las consecuencias salieron a la superficie inmediatamente después de la celebración del referéndum: éste había dividido de varias maneras al país en dos. Los votantes en contra (de la salida de la UE) eran mayoritariamente jóvenes, mientras los votantes a favor eran en su mayoría mayores, en muchos casos dentro de las mismas familias. Surge la incomodísima pregunta si los mayores, encontrándose en las últimas fases de su vida, tenían el derecho moral de cargar a las nuevas generaciones con una herencia que aparentemente no querían asumir.

También territorialmente el Reino Unido se partió en dos: los votantes a favor se encuentran sobre todo en las pequeñas y medianas poblaciones de Inglaterra, mientras que los votantes en contra se concentran mayoritariamente en Londres y alrededores, Gales, Escocia e Irlanda del Norte; la separación de Escocia del Reino Unido y la incorporación de Irlanda del Norte en la República de Irlanda, han dejado de ser hipotéticas. Además, el Reino Unido ahora tiene que soportar la existencia de fronteras internas, en concreto en Irlanda del Norte y Gibraltar, para mantener la circulación libre de personas y mercancías con respectivamente la República de Irlanda y el Reino de España, ya que las relaciones de estos territorios periféricos con sus países vecinos son mucho más importantes que con la madre patria. 

Por último la representatividad dejó mucho que desear. Es verdad que la participación con un 72% del censo se podía considerar satisfactoria, pero el número de votantes a favor no superaba el 51% del resultado. Significa que tan solo un escaso 72% × 51% = 37% del censo total del Reino Unido se pronunciaba inequívocamente a favor de la salida de la Unión Europea. ¿De verdad con resultados tan discretos se puede afirmar la existencia de una amplia base social que justifique tan drástica decisión? ¿Se puede encima afirmar la existencia de una base social suficientemente estable para que perdure en el tiempo? ¿No habría sido más sabio organizar un segundo referéndum mucho más exigente con la representatividad y con la pregunta mucho mejor formulada? Desgraciadamente, reconocer errores nunca ha sido el punto fuerte entre los políticos y tal segundo referéndum por esta razón, nunca se realizó. El resto de la historia lo conocemos.

El referéndum de independencia de Cataluña

El referéndum que convocó la Generalidad de Cataluña el 1 de octubre de 2017 sobre la salida de Cataluña del Reino de España no reunía ninguno de los criterios de un referéndum debidamente convocado y organizado dentro las límites que marca la ley.

Igual que el referéndum del Brexit él del 1 de octubre fue convocado por quién no debía convocarlo: un gobierno regional en vez de un colectivo de ciudadanos, ya de entrada dando lugar a dudas de su legitimidad. Muy interesadamente no se estableció ningún criterio acerca de la representatividad: con una participación de apenas un 25% y un resultado de 50% + 1 a favor se pretendía dar por válido el resultado y evidentemente un análisis de fondo y un debate social sobre sus consecuencias brillaron por su ausencia.

No dudemos que las consecuencias de una hipotética salida de Cataluña del Reino de España serían catastróficas. En primer lugar Cataluña saldría de la Unión Europea y otras asociaciones internacionales como la OTAN y la ONU; podría adherirse al Tratado de Schengen (como Suiza) o podría utilizar el euro como moneda de curso legal, pero perdería toda su capacidad de influir en la toma de decisiones al respecto. Podría solicitar afiliarse a mencionadas asociaciones, pero tendría negociar con cada una por separado, procesos que suelen tardar años.

En segundo lugar habría una fuga importante de empresas, capitales y ciudadanos de alta calificación profesional. Pasó con la provincia canadiense de Québec después de los dos referéndums de independencia celebrados en 1982 y 1995, de que todavía no se ha recuperado, y con la propia Cataluña después del referéndum ilegal de 2017: no solo huyeron empresas de la talla como Banco de Sabadell, La Caixa, Gas Natural Fenosa, Albertis, Inmobiliaria Colonial, Applus, Edreams, Grupo Planeta, Catalana Occidente y Hotusa, sino más daño todavía hizo la sangría que provocó la salida de numerosas pequeñas y medianas empresas.

En tercer lugar una Cataluña independiente albergaría el germen de un grave conflicto social que no tardaría en estallar. Hay que entender que Cataluña no es como Eslovenia, antigua república yugoeslava con una composición étnica homogénea consistiendo en más del 90% de eslovenos con su propio idioma, cuya independencia de la extinta Yugoeslavia se desarrolló sin grandes sobresaltos. Cataluña sin embargo, se parece mucho más a Bosnia o Ucrania, ambos países albergando varios grupos étnicos sin que ninguno de ellos llegue a ser dominante. Sabemos cómo terminó Bosnia, mientras la guerra en Ucrania en el fondo no es otra cosa que la población étnicamente rusa, formando una minoría importante, pero mayoritariamente concentrada en la región del Donbass, ahora ocupada por Rusia, dejó de conformarse con las fuertes discriminaciones, por no decir limpieza étnica, que el gobierno central, representando únicamente los intereses de la mayoría étnicamente ucraniana, lleva perpetrando ya desde 2014, cuando hubo un cambio de régimen hacia uno abiertamente hostil con Rusia y todo lo que fuese ruso.

Algo similar a Ucrania podría pasar perfectamente en una Cataluña independiente. En la Cataluña actual conviven dos grandes grupos no tanto étnicos, sino sí lingüísticos, la catalana y la española, sin que ninguno de ellos llegue a ser dominante, los cuales además están localizados geográficamente cada uno en una zona determinada: el catalán se habla sobre todo en las provincias de Gerona y Lérida, mientras el español es dominante en Barcelona y las costas. 

Sin embargo, por una ligera ventaja numérica reforzada por una injusta ley electoral autonómica que premia las provincias menos pobladas, pero con mayor proporción de catalanoparlantes, el catalanismo lleva gobernando en Cataluña de manera muy sectaria ya desde su constitución como comunidad autónoma, dedicándose a eliminar sistemáticamente el español de la vida pública, esperando que de esta manera desapareciese paulatinamente como lengua hablada.

Dado este historial de abierta hostilidad hacia todo lo que sea español mostrado durante este largo tiempo por parte del catalanismo, el temor a que se inicie una limpieza étnica-lingüística sin piedad una vez que Cataluña sea independiente es más que justificado. Con elevado grado de probabilidad terminaría en conflicto armado, en que posiblemente España tendría que intervenir con medios militares para proteger a los muchos ciudadanos étnicamente españoles que siguiesen viviendo allí.

Aún no sabemos como termine el conflicto ucraniano, pero lo más seguro es que Rusia se queda con los territorios ya ocupados y que de Ucrania no queda más que un estado residual, débil y empobrecido que tardará varias generaciones en recuperarse, si es que no vuelve a formar parte íntegra de la Federación Rusa. De todos modos, la independencia de Ucrania, lograda por un golpe de suerte histórico por el derrumbe de la Unión Soviética, habrá sido efímera, un retroceso en el desarrollo de este territorio y una tragedia para sus habitantes. Cataluña no se merece tal suerte.

Resumen

El referéndum es un derecho que no puede faltar en una democracia plena, pero para que sea una herramienta verdaderamente útil en manos de los ciudadanos para que sus preferencias se vean reflejadas en la organización y administración del territorio en que viven, ha de cumplir con unos requisitos mínimos de aspectos como el alcance, la pregunta, derechos fundamentales, convocatoria y representatividad. De lo contrario puede terminar en manos de políticos incompetentes, por no decir sin escrúpulos, que lo utilicen para empeorar una situación de por sí adversa, o llanamente para reforzar su tiranía, tal como hemos visto en los referéndums del Brexit y del 1 de octubre 2017 en Cataluña. Si en algún país hay que fijarse para legislar el derecho de referéndum, que sea Suiza y no el Reino Unido, para que en España se gobierne mejor.